调查研究

突出“四抓” 使规范性文件备案审查工作成为人大监督的利器

发布时间:2017-06-07 10:47:56  发布单位: 点击次数:

规范性文件备案审查是地方人大常委会的一项重要法定职权,是行使监督权的重要手段。近几年来,庆元县人大常委会坚持“有件必备、有备必审、有错必纠”原则,提高认识,加强领导,切实深化备案审查制度和能力建设,突出“四抓”:抓基础、抓重点、抓问题、抓整改,既审查是否符合法律法规,又审查是否符合群众切身利益,取得了实效,得到了广泛认可,使日常的备案审查工作成为人大监督的利器。2012年换届以来,县人民政府向县人大常委会报送备案审查的规范性文件158件(2012年16件,2013年23件,2014年34件,2015年26件,2016年41件,2017年目前收到18件),共发现问题12件次,整改落实12件次。

一、突出夯实基础,促使规范性文件有件必报

只有坚实的基础,才能建筑精美的大厦。县人大常委会非常重视规范性文件备案审查的基础性工作,立足构建机构健全、制度完善、力量充足的备案审查工作体系,为扎实推进该项工作提供坚强有力的组织保障。

一是建立健全工作机构。成立备案审查科,负责规范性文件的接收、分送、存档等日常工作,同时,明确各工作委员会按照职责分工,承担各自联系对口单位报送的规范性文件审查工作。

二是制定完善工作制度。出台《庆元县人民代表大会常务委员会备案审查暂行办法》,明确规定备案审查的范围、内容、程序,做到有规可依,有章可循。同时,完善《备案审查登记表》、《审查申请表》、《内部流转情况表》等相关表格,建立健全收文登记、分送审查、文件归档各项制度和具体流程。

三是提升队伍素质。选配有法律专业知识的工作人员充实到备案审查工作队伍中,强化理论学习,不断提升备案审查工作人员的业务素质和实际工作能力。

二、突出审查重点,明确备案审查年度任务

在逐年递增的规范性文件中,如何审查?为谁审查?为什么审查?县人大常委会非常清醒,只有围绕中心、服务大局,结合县委、县政府的中心工作及常委会年度工作任务、人大代表和人民群众关注的热点难点问题,每年确定10个不同的审查重点,前移审查关口,提高审查质量,才能使备案审查工作有的放矢。

一是以人大代表建议意见来确定审查重点。发挥人大代表在监督工作中的主体作用,通过征求代表意见、邀请参与论证等方式,吸收人大代表参加备案审查工作。如2014年,全县“两会”期间,代表在审议政府报告时,对农村建房的反映较为集中,我们就将这一问题的规范性文件列为2014年度度审查重点,对《庆元县人民政府关于印发庆元县农村村民建房审批管理办法的通知》、《庆元县人民政府关于印发庆元县农村宅基地确权登记发证实施细则的通知》等多个相关文件进行主动审查,未发现相关文件存在不适当和不合法的情形,通过备案审查积极回应社会关切,体现代表意志。

二是以人民群众反映问题和来信来访来确定审查重点。发挥人民群众的监督作用,扩大公众参与度,把人民群众监督与人大法律监督结合起来,选择一些事关全局、群众普遍关心、出台后有重大影响的规范性文件,积极开展审查工作。通过在政府网公布规范性文件来向广大群众征求意见,及平时来信来访中反映较为突出的问题来确定审查重点。如2016年收到群众反映,部分文件内容有待进一步规范。通过审查发现《庆元县人民政府办公室关于印发进一步明确消防安全岗位职责意见的通知》,文件共八个部分,缺第四部分标示及内容,县人大常委会及时督促其予以补充完善。

三是以调研督查发现的问题来确定审查重点。加大调研督查力度,强化调研结果运用,对发现的问题及时启动审查程序。2016年,在调研我县“三改一拆”工作时,发现我县“三改一拆”相关奖补政策存在不适当情形,于是启动对我县“三改一拆”相关文件的主动审查程序。经过对《关于印发庆元县“三改一拆”拆违奖补政策的通知》等文件的主动审查,发现有存在违反上位法的情形,县人大常委会督促其予以纠正。

三、突出发现问题,发挥备案审查利刃作用

能否发现问题,是考验备案审查工作的试金石。县人大常委会通过主动审查与被动审查相互补、全面审查与重点审查相促进、提前介入与事后监督相结合等方式,以问题为导向,认真开展备案审查工作,突出查找问题,发现问题,不断强化审查监督力度。

一是开展全面审查理问题。发挥各工委的作用开展全面审查,根据各自分工对相关规范性文件进行审查,确保有备必审。对县政府2015年规范性文件开展全面审查时,发现县政府第5次常务会议审议通过的《庆元县关于开展建设占用耕地耕作土剥离再利用工作实施方案》不在县政府规范性文件“三统一”目录中,也未作规范性文件报备。经审查,该文件存在擅自设置行政许可条件、重复发文等问题。经与政府工作部门对接,政府工作部门认为该文件不属规范性文件而无需人大常委会审查,法制工委及时亮起红灯,就此发出审查意见征询函,将审查意见反馈给县政府,督促政府依法纠正。县政府及时复函并随后撤销了相应文件。

二是实行监督前移查漏洞。将事前审查与事后审查相结合,建立与县政府法制部门定期沟通制度和不定期联合审查制度,对一些涉及面广、影响力大的规范性文件,实行提前介入,主动加强与县政府法制办的沟通协调,共同对规范性文件合法性、适当性、公正性、操作性等进行审查,变事后备案审查为前置审查,尽量把规范性文件的不适当情形处理在萌芽状态。如《庆元县消防安全两类责任追究暂行办法》存在部分条款上位法依据不充分的情形,联合审查时提出并予以纠正后发文。 

三是建立联席制度找纰漏。注重吸纳具有法律专业知识的公检法司干部、人大代表、专家学者、律师队伍等参与具体审查工作,借智监督,弥补人手较缺的短板。通过每季度召开联席会议的形式,共同审查发现规范性文件存在的问题,推进备案审查的科学化、专业化、民主化。如在2015年的联席会议审查中,发现《庆元县中小企业融资性贷款担保有限公司贷款担保业务管理办法》文件存在问题。其中的第三十七条“可按年度担保总额的0.5%提取奖励基金用于奖励与担保工作有关人员,其中70%奖励给担保公司全体工作人员和国资公司有关人员,30%奖励给国资公司领导班子成员”,该款项违反《公司法》和财经纪律的规定。问题反馈县政府后,县政府发文废止该文件。

四是列入监督计划补短板。通过常委会会议和主任会议,听取县政府关于备案审查工作情况专项报告,发现备案审查工作存在的问题,向县人民政府发出审议意见,要求其在三个月内进行整改,同时将办理结果书面报告县人大常委会办公室。2017年度监督工作计划,主任会议听取县政府关于备案审查工作情况报告,发现政府部门对备案审查工作的思想认识有待提高、相关工作人员业务水平存在局限性、报送程序和文件不够规范等3个问题,就此发出审议意见要求整改落实,切实提高规范性文件的质量,从源头上防止和减少行政违法行为的发生,促进依法行政,维护国家法制统一。

四、突出整改落实,确保备案审查监督实效

监督的能力在于发现问题,监督的目的在于整改落实。县人大常委会立足于促进政府依法行政,维护公民、法人和其他组织合法权益,维护国家的法制统一,对在审查中发现的问题,按照法定程序督促政府予以纠正,促进规范性文件制定机关依法改进工作,务求实效。近几年来,共审查出问题12件次,全部按要求整改落实到位。

一是做好文件处置。对规范性文件的不适当情形,与制定机关进行沟通,先督促其自行修改或者废止;如果制定机关对规范性文件的不适当情形,不修改或者废止的,再采取其他法定措施。首先是发出书面审查意见。制定机关对规范性文件的不适当情形,不修改或者废止的,经主任会议同意后由具体审查机构向制定机关发出书面审查意见;其次是提出撤销议案或者建议。审查意见发出三十日后,制定机关仍不予修改或者废止的,具体审查机构依职权向县人大常委会提出撤销该规范性文件的议案或者向主任会议提出其它处理建议;最后是作出决定。县人大常委会按议事程序作出撤销或不予撤销的决定。

二是做好反馈说明。在做好备案审查后,县人大常委会及时将文件的处理情况反馈给提出审查要求的单位、个人和人大代表等,既保障了其知情权,也充分调动其积极性。同时,对不予审查或不属于县人大常委会备案审查范围的,由接收登记机构向提出审查要求或审查建议的单位或个人作出解释说明。

三是做好报告公开。制定机关对修改后的规范性文件应当重新发布和报送备案,  撤销或废止的规范性文件由撤销或废止的机关予以公告。在每年县人民代表大会会议上,县人大常委会将上一年度备案审查情况写入县人大常委会工作报告,向全体代表报告,会后向社会公开。                                  

我县规范性文件审查工作虽然进行了一些探索,也取得了一定成效,但和省、市人大的要求,与兄弟县市相比,仍有不少差距。在今后工作中,我们将以这次培训为契机,进一步提高思想认识,增强备案审查工作的责任感;进一步完善工作机制,提高备案审查质量和信息化水平,不断推进规范性文件备案审查工作上新台阶。